Wiederaufbaufonds: Nur auf den ersten Blick eine Überraschung

Die EU-Kommission hat vergangene Woche mit dem geplanten Wiederaufbaufonds für einen Paukenschlag gesorgt. Allein schon wegen diverser bemerkenswerter Details macht es Sinn, sich näher mit dem 750-Milliarden schweren Paket zu beschäftigen.

Das Konzept für den Wiederaufbaufonds „Next Generation EU“ sieht vor, die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie mit dem gewaltigen Volumen von 750 Milliarden Euro zu bekämpfen. Diese Summe soll sich zusammensetzen aus 500 Milliarden Euro nicht-rückzahlbaren Zuschüssen an die EU-Mitgliedsländer – so wie es eine Woche zuvor Emmanuel Macron und Angela Merkel vorgeschlagen hatten – und 250 Milliarden Euro rückzahlbaren Krediten. Der Wiederaufbaufonds würde das 540 Milliarden Euro schwere Maßnahmenpaket ergänzen, das die EU bereits am 23. April beschlossen hatte und mit dem unter anderem ein europäisches Kurzarbeitergeld finanziert wird. Zunächst handelt es sich nur um einen Plan, denn alle Mitgliedsländer müssen dem Konzept erst noch zustimmen.

Der Wiederaufbaufonds hat nicht nur wegen seines Volumens Schlagzeilen gemacht. Zwei Details sind fast noch wichtiger: Erstens sollen die Gelder über den Kapitalmarkt aufgenommen werden. Die Europäische Union würde Anleihen mit Laufzeiten zwischen drei und 30 Jahren platzieren. Das ist bemerkenswert, weil eine Kreditfinanzierung bisher gemäß der Artikel 310 und 311 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union als ausgeschlossen galt. Zweitens würde der Wiederaufbaufonds ein ungewohnt hohes Maß an Umverteilung bedeuten. Die Rückzahlung der Kredite soll aus den künftigen EU-Haushalten der Jahre 2028 bis 2058 erfolgen. Hauptprofiteure der 500 Milliarden schweren Transferzahlungen wären die von der Corona-Pandemie besonders stark betroffenen Länder, also Italien und Spanien. Hauptfinanziers wären die wirtschaftlich starken Länder. Gemessen an den bisherigen Beiträgen zum EU-Haushalt würde Deutschland 135 Milliarden Euro brutto beitragen.


Deutliche Umverteilung im Fokus

Allerdings sind die exakten Verteilungswirkungen noch unklar, weil das Konzept der EU-Kommission vorsieht, zumindest einen Teil durch neue EU-Eigenmittel zu finanzieren. Im Gespräch sind Einnahmen aus dem erweiterten Emissionshandelssystem, eine CO2-Grenzausgleichssteuer und eine Digitalsteuer. Inwieweit es gelingt, diese neuartige Finanzierung in die Tat umzusetzen, ist Stand heute allerdings fraglich. In jedem Fall würde es zu einer deutlichen Umverteilung kommen, weshalb das Schlagwort einer Transferunion einmal mehr die Runde macht.

Was in der Berichterstattung etwas untergegangen ist: Der neue Fonds wird nicht den akuten konjunkturellen Einbruch lindern können, denn die Mittel werden nennenswert erst ab 2021 fließen. Der Großteil des Geldes wird wohl in den Jahren 2021 bis 2024 zum Einsatz kommen, also zu einer Zeit, in der die Konjunktur längst wieder Fuß gefasst haben dürfte. Auch wird nicht unbedingt den besonders betroffenen Branchen in den besonders betroffenen Ländern auf die Beine geholfen. Dies zeigt sich etwa an der Tourismusindustrie in Spanien, Italien und Griechenland: Der Grund für die aktuellen Probleme im Tourismus ist ja nicht fehlendes Geld bei den potentiellen Urlaubern. Den eigentlichen Grund, nämlich die mit dem bisherigen Massentourismus verbundenen Infektionsgefahr, kann kein Wirtschaftsprogramm beheben. Offensichtlich zielt der Vorschlag der EU-Kommission auch in eine andere Richtung. Im Kommissionspapier heißt es an einer Stelle explizit, dass der Vor-Krisen-Zustand nicht wiederhergestellt werden soll. Die Mittel sollen stattdessen fließen in „den europäischen Grünen Deal als Aufbaustrategie der EU“, in die „Stärkung des Binnenmarktes und seine Anpassung an das digitale Zeitalter“ und in „einen fairen und inklusiven Aufbau für alle“.


Irreführende Begrifflichkeit

Damit ist die Begrifflichkeit des „Wiederaufbaufonds“ etwas irreführend. Es handelt sich weniger um ein konjunkturpolitisches Instrument, mit dem eine vorübergehende Schwächephase überbrückt beziehungsweise verkürzt werden soll. Es handelt sich eher um ein industriepolitisches oder europapolitisches Vehikel, das auch als Zeichen europäischer Solidarität gegenüber den von der Pandemie besonders betroffenen Ländern gedacht ist.

Ist das eine große Überraschung? Vordergründig wohl schon, weil Bundeskanzlerin Angela Merkel ganz plötzlich ihren und damit den traditionellen deutschen Widerstand gegen gemeinsame Schulden und gegen einen Ausbau der innereuropäischen Transfers aufgegeben hat. Schaut man allerdings auf die Geschichte der Währungsunion, darf der Schritt nicht sonderlich überraschen.


Krönungs- versus Lokomotivtheorie

Vor Einführung der europäischen Gemeinschaftswährung gab es teilweise erbitterte Kontroversen unter Ökonomen, aber auch im politischen Bereich, welcher der richtige Zeitpunkt für die Einführung des Euro ist. Die Kontroversen rankten sich damals um die sogenannte Krönungstheorie auf der einen und die Lokomotivtheorie auf der anderen Seite. Die Krönungstheorie besagt vereinfacht, dass sich die Länder Europas wirtschaftlich und politisch zunächst annähern müssen und erst am Ende dieses Annäherungs- und Einigungsprozesses – quasi als Krönung – die gemeinsame Währung kommen kann. Die Länder ähneln sich dann so sehr, dass die Währungsunion von Anfang an spannungsfrei funktionieren kann. Die Mehrheit der Ökonomen hat damals diese Sichtweise vertreten. Dagegen besagt die Lokomotivtheorie, dass eine gemeinsame Währung die europäische Integration weiter fördert und dass sie eine immer engere wirtschafts- und finanzpolitische Union nach sich ziehen würde. Die frühe Währungsunion würde also zum Integrationsmotor werden, auch wenn sie nicht von Anfang an reibungslos funktioniert.

Der Rest ist Geschichte: Gegen den Mehrheitsrat der Ökonomen wurde der Euro bereits 1999 eingeführt. Insofern ist der Euro von Anfang an ein politisches Projekt gewesen, das nicht primär nach ökonomischen Gesetzmäßigkeiten funktioniert. Manche Ökonomen haben sich deshalb in den vergangenen Jahren mit der Prognose die Finger verbrannt, der Euro werde bald zerbrechen. Sie haben wirtschaftstheoretisch argumentiert und dabei übersehen, dass die Politik alles tun wird, um das politische Projekt Euro nicht scheitern zu lassen. Das ist nur konsequent, denn die Lokomotivtheorie setzt ja gerade darauf, dass die Zwänge, die der Euro verursacht, politische Schritte ermöglichen, die ohne den Euro nicht oder erst sehr viel später möglich gewesen wären. Dass solche Schritte vor allem in Krisenzeiten gemacht werden, liegt auf der Hand. Insofern sind wir Zeitzeugen, wie die Lokomotivtheorie mit Leben gefüllt wird.

Am Ende läuft alles auf eine europäische Fiskalunion hinaus. Die spannende Frage ist nur: Wird es eine wettbewerbsintensive Wachstumsunion sein oder eher eine wachstumsschwache Transferunion? Hier bleibt zu hoffen, dass die Lokomotive mittel- und langfristig den Weg Richtung Wachstumsunion findet und dass die Währungsunion nicht dauerhaft von Transfers zusammengehalten werden muss.